Opinioni
L’affidamento diretto di un accordo quadro alla luce dei chiarimenti dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.
Il recente comunicato del 5 giugno 2024 del Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), nel fornire chiarimenti sulla possibilità di ricorrere all’affidamento diretto di un accordo quadro, rappresenta l’occasione per delineare le caratteristiche dell’istituto dell’accordo quadro ed i vantaggi che lo stesso offre alle stazioni appaltanti.
Gli Accordi Quadro: inquadramento
L’accordo quadro è un accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e le quantità previste[1].
Esso costituisce dunque un programma per la stipula di successivi contratti specifici, con cui la stazione appaltante – fissando le caratteristiche vincolanti dell’oggetto dei contratti applicativi – si assicura la possibilità di acquisire le prestazioni oggetto dell’accordo quando ne ravvisi la necessità.
Come evidenziato in giurisprudenza, l’accordo quadro è particolarmente utile per le pubbliche amministrazioni quando non sono in grado di predeterminare, in maniera precisa e incondizionata, i quantitativi dei beni da acquistare (Cons. Stato, sez. V, 6-08-2021, n. 5785).
Presupposti per l’utilizzo degli Accordi Quadro e possibilità che siano oggetto di affidamenti diretti
L’Accordo quadro – che, come chiarito da ANAC, “è uno strumento contrattuale e non una procedura di affidamento” – può essere utilizzato al ricorrere di specifiche condizioni[2]. In particolare, il legislatore ha fissato un limite massimo di durata dell’accordo, non superiore a quattro anni salvo casi eccezionali debitamente motivati, ed ha previsto una clausola antiabuso, in virtù della quale le stazioni appaltanti non possono ricorrere agli accordi quadro “in modo da eludere l’applicazione del codice o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza”.
V’è poi la necessità di indicare il valore stimato dell’intera operazione contrattuale. Dunque, la stazione appaltante prima di concludere l’accordo quadro dovrà preliminarmente effettuare una stima dei fabbisogni e determinare l’importo complessivo dell’accordo stesso. Tale importo, posto a base di gara, costituisce l’importo massimo che potrà esser richiesto al fornitore nell’arco temporale di riferimento, rappresentando il limite quantitativo dello sforzo organizzativo che potrà essergli richiesto (C.G.A.R.S, sez. I, 17-02-2020, n. 127).
Quanto all’ambito di applicazione, l’Accordo quadro può essere applicato a tutti i tipi di appalto, sebbene – come chiarito da ANAC – risulti più idoneo per “appalti che rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l’esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo”. Infatti, nella prassi se ne registra un largo uso per acquisti di beni o servizi di cui la stazione appaltante presuma di aver bisogno in un determinato arco temporale, senza però poter prevedere l’esatto momento in cui il fabbisogno si concretizzerà.
In tali contesti, non v’è alcun limite alla possibilità di ricorrere all’affidamento diretto di un accordo quadro, sempreché ricorrano nel caso specifico anche le condizioni previste per l’affidamento diretto. Tra le quali, innanzitutto, la necessità che l’importo massimo complessivo dell’accordo quadro non superi la soglia entro cui è ammissibile il ricorso all’affidamento diretto.[3]
L’Autorità, riscontrando talvolta un’applicazione distorta dell’istituto – utilizzato anche per attività prive di qualsiasi progettualità – ha ulteriormente precisato che le prestazioni oggetto dell’accordo devono essere identificate compiutamente, poiché, come già messo in luce dalla giurisprudenza, tra accordo quadro e contratto applicativo deve esservi necessariamente identità di oggetto (prestazioni e remunerazione delle stesse già prefissate) (Cons. Stato, sez. V, 6-08-2021, n. 5785). Pertanto, i contratti applicativi non possono apportare modifiche tali da alterare la natura generale dell’Accordo quadro, dovendo lasciarne immutati gli elementi essenziali.
L’interesse delle stazioni appaltanti a ricorrere all’affidamento diretto di Accordi quadro
Il Comunicato evidenzia infine come le stazioni appaltanti hanno spesso manifestato l’esigenza di ricorrere all’affidamento diretto di un accordo quadro, il quale rappresenta una modalità di acquisto in grado di semplificare l’attività contrattuale riducendo gli adempimenti e le tempistiche connesse all’affidamento diretto, comunque nel rispetto del principio di rotazione degli affidamenti previsti per le procedure sottosoglia. Del resto, già in passato la giurisprudenza ha rilevato che, con tale strumento, il legislatore ha offerto alle stazioni appaltanti la possibilità di accorpare acquisti ripetuti di beni o servizi, riducendo così i costi procedurali collegati al reiterato espletamento di gare similari (Cons. Stato, sez. III, 22-02-2019, n. 1222). Lo stesso ANAC aveva già messo in luce la flessibilità dello strumento, che consente di definire le prestazioni ed i soggetti aggiudicatari che potranno essere oggetto di affidamento al ricorrere delle effettive necessità, senza alcun vincolo al raggiungimento dell’importo dell’accordo quadro, permettendo un risparmio di tempi e di costi in quanto si può attivare la prestazione resasi necessaria a “semplice chiamata” con la stipula di un contratto applicativo.
Infine, v’è da aggiungere una considerazione in termini di spesa pubblica: posto, infatti, che dall’accordo quadro non discende un assetto di specifiche obbligazioni, ma una disciplina generale alla quale gli operatori economici devono attenersi in vista della successiva stipulazione dei contratti applicativi, l’accordo quadro – diversamente dai contratti applicativi – non richiede la registrazione di alcun impegno di spesa iniziale. Un tale meccanismo consente dunque alle stazioni appaltanti di specificare in anticipo i costi di un programma di spese/investimenti garantendo allo stesso tempo il massimo della flessibilità, l’economicità della prestazione ed il buon andamento dell’azione amministrativa (Corte dei conti, sez. centr. contr., n. 1/2023).
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[1] Articolo 2, comma 1, lett. n), Allegato I.1 del d. lgs. n. 36/2023
[2] Espressamente previste dall’art. 59 del d. lgs. n. 36/2023
[3] Ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. a) e b), del d. lgs. n. 36/2023, le stazioni appaltanti procedono all’affidamento diretto di lavori di importo inferiore a 150.000 euro e di servizi, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, o forniture di importo inferiore a 140.000 euro.
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