Le novità in materia di reati contro la pubblica amministrazione dopo il “Decreto-carceri” (D.L. n. 92/2024) e la “Legge Nordio” (L. n. 114/2024).

La materia penale sta vivendo, da un punto di vista sia sostanziale che processuale, una stagione di molteplici interventi legislativi. Tra le novità di diritto sostanziale, si ritiene di dover segnalare, quanto meno per l’importanza delle ricadute pratiche, una significativa revisione dei reati contro la pubblica amministrazione avvenuta per il tramite di due recenti atti normativi, entrambi entrati in vigore nel mese di agosto 2024:

• il D.L. 4 luglio 2024, n. 92, meglio noto alle cronache come “Decreto Carceri”, convertito in legge con modificazioni dalla L. 8 agosto 2024, n. 112, recante “misure urgenti in materia penitenziaria, di giustizia civile e penale e di personale del Ministero della Giustizia”;
• la L. 9 agosto 2024, n. 114, ribattezzata “Legge Nordio”, recante “modifiche al codice penale, al codice di procedura penale, all’ordinamento giudiziario e al codice dell’ordinamento militare”.

Le novità sono le seguenti:

1. introduzione del nuovo reato di indebita destinazione di denaro o cose mobili (art. 314-bis c.p.);
2. abrogazione del reato di abuso d’ufficio;
3. riformulazione del delitto di traffico di influenze illecite.

1. Il nuovo reato di indebita destinazione di denaro o cose mobili.

La prima delle novità in ordine temporale è rappresentata dall’introduzione nel codice penale, ad opera dell’art. 9 del cd. Decreto Carceri, della nuova fattispecie di “Indebita destinazione di denaro o cose mobili” all’art. 314-bis c.p.

La norma, in vigore dallo scorso 10 agosto, punisce con la reclusione da 6 mesi a 3 anni il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che “avendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, li destina ad un uso diverso da quello previsto da specifiche disposizioni di legge o da atti aventi forza di legge dai quali non residuano margini di discrezionalità e intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale o ad altri un danno ingiusto”.

Ai sensi del secondo comma, la sanzione è elevata fino ad un massimo di 4 anni di reclusione se “il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione europea e l’ingiusto vantaggio patrimoniale o il danno ingiusto sono superiori ad euro 100.000”.

Il nuovo reato ha una formulazione composita: per un verso, punisce le condotte di destinazione di denaro o beni mobili a finalità non pubblicistiche, ricalcando la vecchia fattispecie del cd. “peculato per distrazione”, espunta negli anni ’90 dal perimetro del delitto di peculato, disciplinato dall’art. 314 c.p.; per altro verso, riprende pedissequamente la formulazione dell’ormai abrogato reato di abuso d’ufficio di cui all’art. 323 c.p., nella parte in cui richiede che la distrazione i) avvenga in violazione di leggi o atti aventi forza di legge e da cui non residuino margini di discrezionalità; ii) sia sorretta da dolo intenzionale; e che iii) dalla stessa derivi un ingiusto vantaggio patrimoniale o un danno ingiusto.

Come sottolineato da molti commentatori, il nuovo art. 314-bis c.p., inserito all’interno di un decreto-legge interamente dedicato al sistema penitenziario, costituisce un rimedio dell’ultimo momento apprestato dal Governo per far fronte ai possibili vuoti di tutela che sarebbero stati generati dall’abrogazione dell’abuso d’ufficio.

A conferma della continuità tra le due figure di reato, la Corte di Cassazione, nella prima pronuncia sulla nuova fattispecie (non ancora pubblicata, ma resa nota mediante notizia di decisione n. 13 del 23 ottobre 2024), ha chiarito, infatti, che “il nuovo reato di indebita destinazione di denaro o cose mobili di cui all’art. 314-bis sanziona le condotte distrattive che la giurisprudenza di legittimità riferiva all’abrogata fattispecie di abuso d’ufficio”, non ravvisando, invece, nessuna incidenza sul perimetro applicativo del peculato di cui all’art. 314 c.p.

Da ultimo, si segnala che l’art. 314-bis c.p. è stato inserito anche tra i reati presupposto della responsabilità da reato dell’ente ex art. 25, comma 1, secondo periodo del D.lgs. 231/2001, limitatamente, però, ai soli fatti che offendano gli interessi finanziari dell’Unione europea. Tralasciando l’oggetto tipico della condotta, si ritiene che, in linea generale, le società dotate di un modello organizzativo e di gestione dispongano già di specifiche procedure operative per prevenire lo specifico rischio reato, dal momento che, ormai da anni, il reato d’abuso d’ufficio rientrava tra le fattispecie presupposto della responsabilità da reato degli enti. Per fugare ogni dubbio in proposito, sarà opportuno svolgere una verifica, avvalendosi del consulente di riferimento, circa l’adeguatezza delle stesse anche in relazione alla fattispecie incriminatrice di nuovo conio.

2. L’abrogazione del reato di abuso d’ufficio.

L’art. 1, comma 1, lett. b) della cd. Legge Nordio ha abrogato il delitto di abuso d’ufficio fino ad oggi previsto dall’art. 323 c.p.

L’intervento è ancora molto controverso ed è già stato sottoposto all’attenzione della Corte Costituzionale da diversi Tribunali per presunti dubbi di costituzionalità. Salve eventuali pronunce di illegittimità costituzionale, l’effetto della Legge Nordio, anche alla luce della quasi contestuale introduzione del nuovo art. 314-bis c.p., appare essere quello di una abolizione parziale della fattispecie di reato.

Dal 25 agosto 2024 non hanno più rilevanza penale:

1. le condotte di abuso del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio da cui derivi un vantaggio patrimoniale (abuso di danno);
2. le condotte poste in essere in danno di un determinato soggetto privato (abuso di vantaggio), nonché
3. l’omessa astensione in presenza di conflitto di interesse.

Mentre, manterranno rilevanza penale tutte le condotte distrattive che presentino i requisiti tipici del nuovo reato di indebita destinazione di denaro o cose mobili previsto dall’art. 314-bis c.p.

Da un punto di vista pratico, l’abrogazione avrà un impatto sia sui procedimenti in corso, sia sulle sentenze di condanna per abuso d’ufficio passate in giudicato, secondo quanto previsto dall’art. 2, comma 2 c.p. (“Nessuno può essere punito per un fatto che, secondo la legge posteriore, non costituisce reato; se vi è stata condanna, ne cessano l’esecuzione e gli effetti penali”).

Per quanto concerne i procedimenti in corso, fatta eccezione dei casi in cui sia possibile operare una riqualificazione del fatto, inizialmente contestato come abuso d’ufficio, nel nuovo art. 314-bis c.p. o in altre ipotesi di delitti contro la pubblica amministrazione, si avrà prevedibilmente la chiusura del procedimento con l’adozione del provvedimento definitorio proprio della fase procedimentale in corso (decreto di archiviazione, in fase di indagini; sentenza di non luogo a procedere, in udienza preliminare; sentenza di non doversi procedere, in caso di dibattimento).

Nel caso in cui il procedimento sia già sato definito con sentenza di condanna o patteggiamento passate in giudicato, invece, sarà possibile chiedere la revoca della sentenza mediante incidente di esecuzione ai sensi dell’art. 673 c.p.p.

3. La riformulazione del delitto di traffico di influenze illecite.

La Legge Nordio (art. 1, comma 1, lett. e) ha, infine, riscritto il reato di traffico di influenze illecite disciplinato dall’art. 346 bis c.p.

Il perimetro applicativo della norma risulta, oggi, significativamente ridotto. Le principali novità, infatti, sono le seguenti:

• le relazioni con il pubblico ufficiale sulle quali il faccendiere fa leva devono essere “effettive”. In caso di relazione soltanto vantate o asserite, potrà al più configurarsi il reato di truffa, qualora siano integrati tutti gli elementi di tipicità della fattispecie (induzione in errore, atto di disposizione patrimoniale, ingiusto profitto, altrui danno) e rispettate le condizioni di procedibilità (querela della persona offesa);
• le relazioni devono essere utilizzate “intenzionalmente allo scopo”, per cui è richiesto che la condotta sia realizzata con dolo intenzionale;
• l’utilità data o promessa al mediatore, alternativamente al denaro, può essere solo “economica”; non rilevano più altri tipi di contropartite;
• nei casi di mediazione c.d. gratuita, la finalità della dazione o promessa di denaro o altra utilità economica deve essere quella di remunerare il pubblico agente in relazione all’esercizio delle sue “funzioni”, non più anche dei suoi “poteri”;
• per le ipotesi di mediazione c.d. onerosa, invece, viene introdotta una definizione di mediazione illecita per cui si intende “la mediazione per indurre il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all’articolo 322-bis a compiere un atto contrario ai doveri d’ufficio costituente reato dal quale possa derivare un vantaggio indebito”, così precisando il perimetro di tipicità del reato rispetto all’esercizio di una legittima attività di lobbying.

Come per l’abuso d’ufficio, l’intervento di riforma comporta una parziale abolizione della fattispecie, con analoghe conseguenze sui procedimenti in corso e quelli definiti.

Il reato in questione era già incluso tra i reati presupposto della responsabilità da reato degli enti: le novità sopra descritte imprimono senz’altro la necessità di una rivalutazione dei rischi aziendali e del contenuto complessivo dei Modelli 231 già in essere o da adottare.

Il presente articolo ha il solo scopo di fornire aggiornamenti e informazioni di carattere generale. Non costituisce pertanto un parere legale né può in alcun modo considerarsi come sostitutiva di una consulenza legale specifica.

Per chiarimenti o informazioni potete contattare gli autori oppure il Vostro Professionista di riferimento all’interno dello Studio.

Massimiliano Belli, Of Counsel
E: m.belli@nmlex.it
T.: +39 02 6575181

Filippo Ragaiolo, Associate
E: f.ragaiolo@nmlex.it
T.: +39 02 6575181

Eleonora Borroni, Associate
E: e.borroni@nmlex.it
T.: +39 02 6575181

Pubblicato il: 13/11/2024